L’individualisation des droits sociaux, si on veut l’étendre à tous les citoyens, ouvre la porte à l’allocation universelle

 

Plusieurs partis politiques, organisations syndicales et mouvements sociaux défendent l’idée d’une individualisation des prestations sociales et autres droits. La place (dans les discours, dans les programmes, dans les analyses et études) et l’intensité de la revendication peuvent varier dans le temps et en fonction des circonstances, mais elle existe depuis longtemps.

On ne s’étonnera pas de ce que les organisations de femmes sont à la pointe de ce combat. Elles ne sont pas les seules. D’autres, beaucoup d’autres, aussi portent cette revendication : associations de lutte contre la pauvreté, partis politiques, Fédération des CPAS wallons, etc.

Ces demandes s’appuient sur trois motivations essentielles, qui de facto se recouvrent plus ou moins :

1° arrêter de discriminer indirectement les femmes, elles qui sont déjà discriminées sur le marché du travail et dans la vie familiale (où elles portent souvent une (grande) partie des responsabilités familiales au détriment de leur autonomie économique) ;

2° revenir au principe assuranciel qui a fondé la sécurité sociale belge, mettant ainsi fin aux droits dérivés, inéquitables ;

3° assurer la neutralité de la (re)distribution des revenus devant les choix individuels de vie et donc éviter les contrôles, y compris physiques (contrôles au domicile), sur la vie privée des allocataires sociaux. Ce refus de contrôle(s) sur la vie privée (avec qui vis-je ?, quels sont les statuts et les revenus des personnes avec qui, le cas échéant, je vis ?, quelles sont les relations avec cette ou ces personnes ?…) est assez bien partagé, dans divers milieux. En outre, la cohabitation connaît des formes et des modalités de plus en plus diversifiées, changeantes, floues, qui rendent de toute manière les appréciations – telle personne est cohabitante, telle autre est isolée – de plus en plus difficiles, au risque de l’arbitraire, y compris dans les jugements des tribunaux et cours du travail.

Malgré la conviction forte des porteurs de cette revendication, il n’existe pas, à ma connaissance, de plan récent, public en tout cas, détaillant les modalités d’une individualisation des prestations sociales et en chiffrant le coût.

Ce n’est évidemment pas cette première livraison 2016 de l’Institut pour un Développement Durable qui va en une fois combler ce vide qui traduit à mes yeux la crainte, plus ou moins consciente, d’être confronté au réel. Toute personne qui connaît ne serait-ce qu’un peu la complexité de notre système de redistribution des revenus (où, notamment, interfèrent ou se juxtaposent des mécanismes fiscaux et sociaux), les évolutions intervenues au cours des dernières années (je pense par exemple à la mise en place d’une dégressivité renforcée des allocations de chômage), la prégnance de représentations, certes plus ou moins dépassées et idylliques, mais positives et fortes, de la famille et des solidarités intra-familiales, etc., doit se rendre compte que l’individualisation risque de coûter très cher et ne se mettra pas en place facilement, ni politiquement, ni législativement, ni sociologiquement. Pour d’autres, la frilosité pour « revenir à la charge » trouverait son explication dans la peur de donner du blé à moudre aux politiques d’austérité qui accentuent la pression sur les responsabilités individuelles.

Dans ce contexte, la note de l’Institut pour un Développement Durable souhaite simplement clarifier deux questions où règne souvent un certain flou ou en tout cas qui donnent lieu à des propositions différentes :

  1. Que deviennent les montants des allocations sociales en cas d’individualisation ?
  2. Qu’en est-il des régimes assistanciels (revenu d’intégration et GRAPA pour l’essentiel) ?

Cette clarification est indispensable si on veut pousser le projet au-delà de la simple affirmation d’une volonté de concrétiser un nouveau paradigme social (en fait, à certains égards, le retour à une situation antérieure) et en mesurer les implications budgétaires.

Quelles sont les grandes conclusions de l’analyse ?

  1. En principe, l’individualisation des prestations sociales est très aisée à réaliser en matière d’allocations de sécurité sociale. Il « suffit » de revenir à l’essence assurancielle de la sécurité sociale. On supprime donc toute condition liée à la situation et caractéristiques des éventuels autres membres du ménage ; devraient donc disparaître les taux dits « chef de ménage » et « cohabitant » pour les législations où ces distinctions sont d’application (par exemple la législation du chômage).
  2. Mais dans cette hypothèse que deviendrait la situation des personnes dont l’allocation sociale à laquelle elles ont droit par leur travail est inférieure au minimum vital actuel pour une personne seule, à savoir le montant du revenu d’intégration pour un(e) isolé(e) ? C’est le cas, par exemple, de certains chômeurs (principalement les chômeurs bénéficiant d’allocations après un travail à temps partiel volontaire) et des pensionnés qui ont travaillé « trop peu » (carrière incomplète et/ou travail à temps partiel). De même, on doit s’interroger sur le devenir des revenus d’un ménage où le bénéficiaire d’une allocation au taux ménage passerait à une allocation au taux isolé en laissant le revenu total du ménage inférieur au montant actuel de l’allocation au taux ménage, voire, dans certains cas, en-dessous du revenu d’intégration au taux ménage.
  3. Il y a trois réponses possibles pour sortir de cette double difficulté :

- Augmenter les prestations sociales

- Garder les régimes d’assistance avec leur logique actuelle

- Introduire une allocation universelle.

  1. Augmenter les prestations sociales coûterait fort cher, puisqu’elle augmenterait l’allocation minimale pour isolés au moins jusqu’au niveau du revenu d’intégration au taux ménage ; la facture serait plus lourde encore s’il fallait l’aligner sur les montants actuels des allocations au taux de chef de ménage. Ceci reviendrait à accorder un revenu de chef de ménage aussi à des isolés ce qui n’est ni juste ni financièrement soutenable.
  2. Dans le cas de familles monoparentales, on pourrait augmenter les allocations familiales majorées. Mais, cela aussi coûterait fort cher puisque les allocations familiales devraient combler la différence entre l’allocation (de sécurité sociale ou d’assistance) reçue dans le cadre d’une individualisation et le montant actuel du revenu d’intégration au taux ménage additionné des actuelles allocations familiales. L’écart de revenus entre les familles selon que l’on dispose ou pas d’allocations familiales majorées s’en trouverait modifié en faveur des familles aux allocations familiales majorées, ce qui contribuerait à aggraver les pièges à l’emploi.
  3. Une autre réponse, dans ce type de situation, est de recourir, comme aujourd’hui, à un des deux systèmes d’assistance, revenu d’intégration sociale ou GRAPA, qui versent un complément. Le versement de ce complément et la hauteur de ce dernier dépendent d’une enquête sur les ressources, de la personne et, le cas échéant, des autres personnes du ménage dans lequel elle vit.
  4. Cette voie est celle qui est privilégiée par de nombreux porteurs du projet d’individualisation des droits sociaux. Voici, par exemple, ce que dit Florence Lepoivre : «  (…) s’agissant de régimes résiduels d’assistance, le principe de prise en compte des revenus du ménage dans la détermination du montant des allocations ne peut, dans le cas présent, être remis en cause. En effet, ne pas en tenir compte reviendrait à octroyer des allocations à des personnes dont l’absence de revenus (ou des faibles revenus) n’est pas nécessairement signe de pauvreté du ménage. »
  5. C’est un choix légitime, bien évidemment, et financièrement compréhensible de considérer que l’individualisation ne pourrait concerner (dans une première étape en tout cas pour certains) que les seules prestations de nature assurancielle et pas les prestations d’assistance.
  6. Cette approche se heurterait cependant à une objection éthique et sociale majeure : les personnes les plus en difficultés, celles pour qui les formes de solidarité « chaude » – notamment mettre en commun des ressources dans un ménage – sont les plus importantes, seraient les seules à continuer à se voir contrôlées sur leur vie privée et donc à être incitées à tricher (principalement via une domiciliation fictive).
  7. Ce serait aussi en contradiction avec les idéaux sociaux défendus par beaucoup. Comment, par exemple, continuer à proclamer que les « pauvres sont des citoyens comme les autres » alors qu’ils auraient le « privilège » d’être les seuls citoyens à devoir encore subir des contrôles sur leur vie privée. Au moins 300.000 personnes différentes par an continueraient donc à vivre dans des ménages où il faudra faire des contrôles sur la composition et les revenus du ménage.
  8. Si l’ambition est de mettre tous les citoyens sur le même pied, il n’y a pas de solution satisfaisante dans la logique et le cadre actuels. Reste une solution : l’allocation universelle. En effet, seule une allocation universelle permettrait, entre autres objectifs, d’assurer une véritable individualisation des droits sociaux, bénéficiant à toutes et à tous, en simplifiant radicalement le système et en le rendant plus lisible, donc favorisant des choix de vie faits de manière éclairée et en supprimant les pièges à l’emploi.

Mais les avantages que je vois à la mise en place d’une allocation universelle pour résoudre les nœuds relevés ci-dessus dépendent évidemment des paramètres de la réforme proposée. Les voici :

  1. Le projet avancé ici est celui d’une allocation universelle constituant un socle, sur lequel d’autres revenus s’ajoutent.
  2. L’allocation universelle d’un adulte est fixée à 600 €/mois ; ce montant est évidemment complété ou augmenté pour les personnes handicapées.
  3. L’allocation universelle d’un jeune de moins de 18 ans est elle fixée (en moyenne) à 300 €/mois, montant éventuellement modulé en fonction de l’âge.
  4. De ce fait, on peut supprimer tous les allègements de fiscalité liés à la « prise en charge » de personnes, la tranche exonérée d’impôt pour chaque contribuable et les différentes catégories d’allocations familiales, tous ces dispositifs étant avantageusement remplacés par l’allocation universelle.
  5. Comme aujourd’hui, toute personne a droit à une allocation sociale si elle est demandeuse d’emploi inoccupée ayant constitué un droit à des allocations de chômage et en cas de maladie ; elle a aussi droit, bien sûr, à une pension (dans le premier pilier) calculée sur base de revenus professionnels engrangés pendant sa vie active, allocations qui s’ajoutent à l’allocation universelle.
  6. Tenant compte de ce que l’allocation universelle garantit un revenu socle, les pourcentages de calcul sont cependant ajustés par rapport aux pourcentages appliqués aujourd’hui.
  7. Toute personne qui n’a pas droit à une allocation de chômage (par exemple parce qu’elle n’a pas eu l’occasion de « travailler assez ») et qui se déclare demandeuse d’emploi a droit à une allocation d’insertion nouvelle mouture fixée forfaitairement à 250 €/mois (qui s’ajoutent bien sûr aussi à l’allocation universelle).
  8. Deux régulations du marché du travail essentielles au dispositif proposé sont maintenues : le salaire minimum et un temps de travail de minimum 1/3 temps.

Une allocation universelle ainsi conçue présente les avantages suivants par rapport à des formules d’individualisation telles que développées ci-dessus, en particulier si elle se limitent à une individualisation des seules allocations se sécurité sociale :

  1. Les contrôles sur la vie privée ne sont plus nécessaires ; il n’y a plus aucun avantage à se domicilier fictivement à une adresse autre que son lieu de résidence. Il n’y a plus, pour aucun citoyen, d’interférences entre ses revenus et ses choix de vie.
  2. Il n’y a plus de pièges à l’emploi ; toute personne (re)trouvant un emploi est sûr de gagner plus.
  3. Il n’y a plus besoin d’un régime d’assistance. Les CPAS peuvent subsister mais pour d’autres missions (accompagnement budgétaire, aide à l’insertion socioprofessionnelle ou sociale, médiation de dettes, aides sociales spécifiques…) que l’octroi du revenu d’intégration.
  4. Étant désormais fixées sur base d’un revenu socle et d’un pourcentage des revenus perdus, l’écart entre les hautes prestations et les basses prestations s’en trouve réduit.
  5. Il n’est plus nécessaire de déterminer si les emplois à temps réduit le sont sur une base volontaire ou involontaire. Seuls comptent les revenus gagnés pour déterminer la hauteur des prestations de sécurité sociale.
  6. Le système des congés thématiques et d’aménagement du temps de travail n’est plus nécessaire ; avec un revenu socle de 600 €/mois chacun peut poser les choix qu’il veut, quand il veut, et sans limites comme aujourd’hui.
  7. Et tout cela en garantissant que demain aucune personne, aucun ménage n’ait moins de revenus qu’aujourd’hui.

Le dispositif d’allocation universelle proposé ici ne jette pas à la poubelle ni la dimension assurancielle de la sécurité sociale, au contraire même elle la rétablit pleinement, ni la place des interlocuteurs sociaux dans la gestion des équilibres sociaux ; on pourrait dire de ce dispositif qu’il constitue une synthèse originale des approches bismarckienne et beveridgienne de la protection sociale, en supprimant les régimes d’assistance et en luttant plus efficacement contre la pauvreté des revenus.

Il faut individualiser tous les droits sociaux. La situation actuelle est intenable : il y a une trop grand écart entre le vécu quotidien de personnes en nombre croissant dont les formes de cohabitation ne correspondent plus aux schémas classiques et les règles qui président à l’octroi et à la fixation des montants des prestations sociales. La liberté, non négociable, effective et non formelle, des choix de vie privée doit enfin être concrétisée pour tous les citoyens.

L’allocation universelle est un moyen plus efficace, plus efficient et plus équitable d’y arriver qu’une individualisation des droits sociaux qui ne s’affranchirait pas de la distinction entre la sécurité sociale et les régimes d’assistance et resterait cantonnée à la sécurité sociale.

Plus de développements dans la note jointe.

Philippe Defeyt

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