Retarder (encore une fois) l’âge de départ (effectif) à la retraite ? ou Racontez, racontez de (belles) histoires, il en restera toujours quelque chose

Parmi les principales mesures pour assurer la viabilité à long terme des régimes de pension figure en bonne place un « relèvement des conditions d’âge et de carrière de la pension de retraite anticipée » pour reprendre le libellé utilisé par le Bureau fédéral du Plan dans une étude de 2013.

C’est un euphémisme de dire que ce genre de réforme ne suscite pas un enthousiasme délirant auprès d’une grande majorité des travailleurs et électeurs.

La présentation habituelle de ce genre de mesures apparaît se baser sur un raisonnement socio-économique imparable. Pour faire court : l’augmentation de l’espérance de vie doit forcément s’accompagner d’un allongement de la durée de la carrière ; et si la carrière s’allonge on cotisera plus longtemps ce qui permettra de contribuer à sauver les régimes de pensions dont l’équilibre budgétaire est menacé par le vieillissement démographique.

Le « bon sens » intuitif soulève immédiatement l’objection suivante : oui, d’accord, mais si les travailleurs âgés travaillent plus longtemps cela se fera forcément au détriment des demandeurs d’emploi inoccupés, en particulier des jeunes.

A cela les (ou plutôt des) économistes répondent en général deux choses :

  1. Les compétences ne sont pas nécessairement interchangeables entre travailleurs âgés et travailleurs jeunes. Retirer des travailleurs âgés de l’activité réduirait donc la compétitivité et le potentiel de croissance et donc de création nette d’emplois.
  2. Le PIB et le taux d’emploi sont à terme supposés s’élever au-dessus de ce qu’ils auraient été sans ce type de mesures, allégeant la charge budgétaire du vieillissement. Donc, le (taux d’) emploi diminue et le (taux de) chômage (des jeunes et moins jeunes) augmente peut-être à court-moyen terme mais pas à moyen-long terme.

A l’appui de cette vision, on met souvent en avant des graphiques qui montrent qu’il n’y a pas nécessairement opposition entre l’emploi des aînés et l’emploi des jeunes. Ou encore, des pays avec un haut taux d’emploi des aînés peuvent aussi avoir un taux de chômage des jeunes peu élevé. Contre exemple : la Belgique a eu longtemps de nombreux départs anticipés à la (pré)retraite et a malgré tout un taux de chômage élevé chez les 15-24 ans.

La dernière note de l’Institut pour un Développement Durable a pour ambition d’éclairer ce débat. Les intentions supposées de la possible future coalition « suédoise » en matière d’âge de la pension rendent ce débat d’autant plus d’actualité, mais encore faut-il qu’il repose sur des faits et analyses solides.

La variable centrale : la performance globale en matière d’emploi

Une analyse approfondie des taux d’emploi par catégorie d’âge pour 29 pays européens montre en fait que les taux d’emploi des jeunes et moins jeunes travailleurs semblent fortement influencées par la performance de chaque pays en matière de taux d’emploi global.

Il est aisément compréhensible qu’un marché du travail dynamique profite à ses différents segments, avec, bien sûr, des variations entre pays en fonction de la structure démographique globale et par secteur économique et des spécificités en matière d’enseignement (importance relative des filières de formation en alternance, taux de participation à l’enseignement supérieur…), de fin de carrière et de travail à temps partiel.

Cette observation est confortée par les évolutions de moyen terme (2000-2013) pour les mêmes pays.

Certes, on pourrait rétorquer que, grâce aux mesures qui ont été prises dans beaucoup de pays pour retarder l’âge de départ (effectif) à la (pré)retraite, c’est l’augmentation du nombre de seniors maintenus ou remis à l’emploi qui participe (largement) à l’augmentation du taux d’emploi global. Je pense qu’il n’en n’est rien parce que, dans la majorité des pays considérés, ce sont les évolutions socio-démographiques qui jouent un rôle prépondérant dans l’augmentation du taux d’emploi des aînés, plus que les mesures discrétionnaires prises au cours des années en matière de pensions : la force de travail vieillit et arrivent au-delà de 50 ans les femmes qui sont entrées massivement sur le marché du travail au cours des décennies précédentes ; si les circonstances économiques sont favorables, ces travailleurs désormais âgés de plus de 50 ans gardent leur emploi (ou, plus rarement, en retrouvent un).

Allonger la carrière : les enseignements d’une étude du Bureau fédéral du Plan

La note de l’Institut pour un Développement Durable se poursuit par une analyse des principaux résultats de l’étude du Bureau fédéral du Plan déjà citée : « La soutenabilité de la protection sociale ».

Pour aller à l’essentiel, le type d’allongement de la carrière simulée par le Bureau fédéral du Plan aboutit aux résultats suivants :

  • à court-moyen terme le taux d’emploi des 15-55 ans diminue et le taux de chômage augmente suite à l’allongement de la carrière des aînés
  • à moyen-long terme on pense que le taux de chômage revient à son niveau « structurel » donné par la projection de référence (en l’occurrence, dans cette étude, 8%)
  • l’augmentation de la population active est supposé induire progressivement une augmentation de l’emploi et de la croissance.

L’ensemble des effets induits de la mise en place d’une politique d’allongement de la carrière conduit à terme à soulager la facture du vieillissement d’environ 1 point de pourcentage de PIB.

Ce genre de projections pose deux questions fondamentales :

  1. Rappelons d’abord qu’il ne s’agit pas à proprement parler de projections de « comportements » faites sur base d’équations dont les coefficients ont été estimés sur des données passées. De toute manière les politiques simulées s’écartent tellement de ce qui a été fait ou observé dans le passé que chercher à estimer des « comportements » serait vain. Beaucoup de paramètres sont en fait « injectés » (exemples : gains de productivité, retour au taux de chômage structurel, durée estimée de ce retour…).
  2. Cette projection et d’autres, semblables, sont, d’une manière générale, basées sur de purs modèles d’offre de long terme où le taux de chômage évolue toujours « spontanément » et « naturellement » in fine vers son fameux taux « d’équilibre de long terme ».

Le Rapport annuel 2011 du Comité d’étude dit des choses semblables, mais en y ajoutant un intéressant caveat.  « maintenir inchangée l’hypothèse de taux de chômage structurel de long terme est certes une hypothèse forte, mais les méthodologies actuellement disponibles ne permettent pas d’envisager une alternative. »

On notera ici quatre points :

  1. Alors que – à court-moyen terme en tout cas – l’unique ou le principal effet de l’allongement de la carrière, en tout cas tel que simulé dans un exercice exploratoire du Bureau fédéral du Plan commentée ci-dessus, découle de la diminution d’environ 160.000 du nombre de retraités, l’essentiel de l’analyse porte sur les effets – supposés – de cet allongement sur le marché du travail. On parle beaucoup d’une éventuelle cerise en commentant au minimum la taille et le goût du gâteau.
  2. Si l’on regarde de plus près les évolutions supposées sur le marché du travail, peut-on faire un pari sur l’équilibre de moyen-long terme sur base de la simple assertion qu’il est « communément admis » qu’il y a un taux de chômage structurel d’équilibre ?
  3. Il faut éviter toute confusion entre la main-d’œuvre occupée et la main-d’œuvre potentielle donnée par la population active. J’ai beau réfléchir et lire, le mécanisme (éventuel) qui transforme de la main-d’œuvre potentielle en main-d’œuvre effectivement occupée m’apparaît quelque peu magique.
  4. L’approche macroéconomique et paramétrique utilisée dans ce genre de « simulations » tient-elle suffisamment compte des différences entre secteurs et entre entreprises, notamment en matière de structure d’âge et de remplacement ou non des départs à la retraite, des évolutions socio-démographiques importantes en matière de taux de participation à l’enseignement supérieur, les évolutions structurelles en matière de travail à temps partiel, etc., etc., toutes réalités susceptibles de faire varier les impacts globaux et par catégorie d’âge de ce genre de réformes et sur l’équilibre des finances publiques ? Peut-on par exemple penser que le nombre de chômeurs âgés n’augmentera pas plus que supposé par le Bureau fédéral du Plan au vu de l’accélération des changements économiques et technologiques.

Et alors ? Prenons de la hauteur !

Il est évidemment hors de propos de nier les effets socio-économiques et budgétaires du vieillissement socio-démographique. Mais, plus que tout, je crains un débat sur les nécessaires mesures à prendre réduit à des scénarios ou « creux » ou au contraire très ciblés mais « emballés » ou encore très hypothétiques, avec une absence de vision sociétale globale.

Rappelons d’abord que le Conseil européen a, en 2001 à Stockholm, défini une stratégie en trois axes pour faire face à la charge budgétaire du vieillissement socio-démographique :

  1. Le préfinancement, en fait une politique du poids de la dette publique et le dégagement d’un solde primaire positif.
  2. Des réformes structurelles de soutien à la croissance économique (via une augmentation des gains de productivité et du taux d’emploi).
  3. Des mesures qui diminuent les dépenses de pension (par rapport à ce qu’elles auraient été dans un scénario de référence).

Trois catégories de mesures – prises isolément ou combinées – peuvent réduire les dépenses de pension :

  1. Diminuer le nombre de pensionnés, en tablant sur le constat que, toutes choses égales par ailleurs, le volume des pensions économisées est plus élevé que l’augmentation des autres dépenses sociales (invalidité et chômage principalement).
  2. Diminuer le niveau moyen des pensions payées.
  3. Prévoir des liaisons au bien-être moins « généreuses ».

Dans cette perspective, j’appelle des scénarios « creux » des scénarios d’augmentation du taux de croissance et du taux d’emploi qui ne précisent pas les mesures prises pour arriver à un tel résultat.

J’appelle des scénarios « emballés » des scénarios qui ne mettent pas l’accent, dans leur présentation en tout cas, sur les véritables enjeux. Les résultats budgétaires des scénarios d’allongement effectif de la carrière professionnelle dépendent beaucoup plus, voire exclusivement à court-moyen terme, d’une importante diminution du nombre de pensionnés que de l’augmentation du taux d’emploi des seniors.

Je ne pense pas que je réussirai à convaincre ceux qui pensent qu’un nouveau durcissement en matière de conditions pour partir à la (pré)retraite est une des deux options fondamentales qui subsistent pour « sauver le système de pensions » (l’autre est la diminution des pensions versées à l’avenir aux statutaires dans le secteur public).

Essayons quand même, sur base des considérations suivantes :

  1. Il y a un consensus – mais souvent mis sous le boisseau – chez les économistes pour constater que tout durcissement des conditions pour partir à la (pré)retraite a, à court-moyen terme, pour effets :
  • une augmentation du nombre absolu de chômeurs pour de longues années et, en tout cas en début de période, du taux de chômage
  • une baisse du taux d’emploi des moins de 55 ans (probablement plus marquée pour les plus jeunes).

L’évidence microéconomique va dans le même sens.

Si malgré tout il y a une majorité pour mettre en place ce genre de mesure essayons au moins de ne pas cacher à la population et aux jeunes en particulier ces conséquences peu excitantes et peu mobilisatrices.

  1. Il est évident qu’augmenter le taux d’emploi peut avoir un effet positif sur l’équilibre des comptes de la sécurité sociale et de l’Etat de manière globale, mais à trois conditions souvent oubliées :
  • ce qui compte pour l’équilibre des comptes publics c’est le taux d’emploi en équivalents temps-plein
  • le salaire horaire moyen, toutes catégories d’âge confondues, ne doit pas baisser (toutes choses égales par ailleurs)
  • l’augmentation du taux d’emploi ne doit pas se faire au travers de mesures coûteuses pour les finances publiques, comme certains dispositifs déjà utilisés (notamment à cause des effets d’aubaine ou parce que le coût brut de certains emplois supplémentaires est supérieur aux recettes (para)fiscales qu’ils génèrent, directement et indirectement).
  1. C’est peu dire que les effets d’offre et le retour à un taux de chômage structurel d’équilibre – supposés prendre place à moyen-long – sont tout sauf sûrs et quand bien même ils seraient vérifiés il y a une incertitude sur la durée du processus. Il est assez interpellant de constater l’importance des incertitudes théoriques et empiriques dans ce domaine.
  2. Si le principal objectif est d’augmenter le taux d’emploi , l’allongement de la carrière « pur et dur » est-il la seule piste pour ce faire ? N’y a-t-il vraiment pas des pistes socialement moins coûteuses ? En effet, allonger la carrière n’a que des effets tout à fait incertains sur le moyen-long terme, ne résout pas la question de la transmission des savoirs et compétences à de plus jeunes travailleurs (puisqu’il ne sont pas là…) ; à suivre ce raisonnement il faudrait garder très longtemps occupés certains travailleurs et réduit les possibilités pour les jeunes seniors de rendre de nombreux services non monétairement valorisés mais qui fluidifient les différents temps des jeunes parents au travail et qui participent donc indirectement à leur productivité ; beaucoup de ces jeunes seniors s’occupent aussi des aînés, réduisant ainsi la charge sociétale.
  3. Cela ne vaudrait-il pas la peine d’explorer d’autres voies, isolément ou ensemble, qui peuvent servir de complément ou d’alternatives aux choix politiques en général avancés en matière de pensions ? :
  • généraliser des systèmes comme les congés d’âge dont bénéficie le personnel soignant des hôpitaux et maisons de repos et de soins ou encore le Plan Tandem dont bénéficient notamment en Wallonie les travailleurs des services de l’intégration des personnes handicapées ; ces deux systèmes ont pour caractéristiques communes d’alléger les fins de carrière dans des secteurs où la charge psychologique et/ou physique est souvent lourde (tout en maintenant les personnes âgées occupées) et de prévoir une embauche compensatoire ;
  • faciliter le remplacement de travailleurs absents (maladies, congés…) par d’anciens collègues jeunes pensionnés ou mobiliser ceux-ci lors de pointes de production ;
  • si l’option de retarder l’âge effectif de départ à la retraite était malgré tout retenue, peut-être pourrait-on imaginer de mettre en place simultanément :

1. Un plan d’épargne-pension complémentaire dont les points accumulés (pour s’inscrire dans la logique intéressante de la Commission pensions) pourraient, le moment venu, en fonction des circonstances, être transformés soit en une augmentation de la pension tout au long de la retraite soit à une pension anticipée.

2. Un nouveau contrat sociétal en matière de répartition du temps de travail tout au long de la vie. Les formules de compte d’épargne-temps recèlent à cet égard un important potentiel.

  • structurer un plan de relance, massif et concerté au niveau européen, autour de trois axes

1. Une diminution forte des charges (para)fiscales qui pèsent sur les services financée par une augmentation d’autres prélèvements obligatoires, dont la fiscalité sur les biens de consommation autres qu’alimentaires.

2. Un plan d’investissements massifs dans la transition énergétique et l’augmentation quantitative et l’amélioration qualitative du parc de logements. Un tel plan peut avoir de nombreux impacts positifs, notamment sur : la capacité d’épargne des ménages vieillissants (dès lors que leur niveau de vie serait amélioré par une moindre consommation énergétique et une pression à la baisse sur les coûts du logement), une moindre demande pour augmenter les pensions (dès lors que deux consommations basiques coûteraient moins cher), la lutte contre la précarité (pour les mêmes raisons) et le taux d’emploi global.

3. Un plan d’investissements massifs dans la remise en ordre et la modernisation de nos infrastructures (écoles, hôpitaux, routes…).

  • sans oublier, d’une manière générale, des politiques budgétaires et d’harmonisation sociale, fiscale et environnementale plus favorables à l’emploi qu’elles ne le sont aujourd’hui .

Plus que de projections socio-économiques finalement assez frustres, même si elles alimentent et cadrent le débat sur les pensions, je pense profondément que ce dont nous avons besoin c’est d’un débat sur le bien-être. Un bien-être durable, plus équitablement partagé, qui ne sacrifie pas certaines catégories d’âge (actifs et pensionnés) au bénéfice d’impératifs budgétaires qui peuvent être satisfaits autrement.

La manière dont s’est structuré le débat sur les pensions en Belgique enferme plus qu’il ne libère les projets et les débats.

Qu’on ne s’y méprenne pas : « there is no free lunch ». Mais tant qu’à consentir des efforts inscrivons les dans une perspective plus mobilisatrice que les seuls équilibres budgétaires.

Plus de données, graphiques, analyses et commentaires dans la note jointe. Ses deux annexes sont disponibles sur simple demande.

Philippe Defeyt

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